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新拆迁条例实施后对政府行政机关和法院产生的影响分析
来源: 上海房产律师网 作者:上海房产律师 发表日期: 2012-05-26 16:56:03 阅读次数: 2454 查看权限: 普通信息

    二O一一年一月二十一日年国务院总理温家宝签署国务院令公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》。条例规定自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。
 条例共五章三十五条,制定的目的是为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益。条例规定,作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:被征收房屋价值的补偿;因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

    本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理,但政府不得责成有关部门强制拆迁。

    新拆迁条例是贯彻《物权法》的一部重要法规,它的出台将进一步规范房屋拆迁工作,规范土地供应与房地产发展,有利于维护广大人民群众的切身利益,维护社会稳定与促进和谐社会的构建。与此同时,它也将对当前的房屋拆迁工作带来很大的影响,也给行政机关的征收工作和法院的审判执行工作带来了巨大的挑战。

    (一)新条例实施后对城市房屋拆迁、旧城改造可能产生的影响
    新条例实施后,对城市房屋征收工作的要求更高,政府及相关行政机关面临的压力更大,主要体现在以下几个方面:
    一是已取得拆迁许可证的拆迁项目继续推进难度加大。新条例规定对于新拆迁项目涉及的房屋补偿标准按市场定价补偿,同时又规定新条例实施前已取得拆迁许可证的项目继续沿用原有规定补偿。群众的普遍心理是适用新条例更有利于自己,因此目前存量拆迁项目的被征收人普遍对新条例抱有很大的期望,如果仍按原有标准补偿,被征收人可能难以接受并产生抵触情绪,不利于拆迁工程的顺利开展。同时,新条例严格界定了公共利益,被拆迁人将会以拆迁项目不属于公共利益范围为由不积极配合拆迁,工作推进难度加大,拆迁周期、拆迁成本等可能面临较大幅度增加。加上新条例明确规定,对此类项目政府不得责成有关部门强制拆迁。对此类项目如何推进值得研究。
    二是补偿安置难度加大。新条例明确要求因旧城改建实施征收行为,被征收人要求产权调换的,应当回迁或就近安置,实践中实现回迁的难度较大。目前我市房屋拆迁安置以房屋置换为主,货币补偿相对低于同地段市场商品房价格。新条例明确规定补偿金额不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产市场价格,该规定的实际执行将会大大增加今后拆迁工作的成本。新条例实行“先补偿、后搬迁”的办法,进一步维护了人民群众利益。但如果群众选择产权调换的补偿方式,政府需事先投入一大笔资金建设安置房,同时也需要投入一大块建设用地指标,否则很难实现拆迁安置房足量及时到位的目标。
    三是拆迁管理压力增大。在新条例实施前,按照旧条例规定征地拆迁实行拆迁许可,由拆迁管理部门颁发拆迁许可证。在拆迁过程中,拆迁管理部门还承担了裁决、申请行政强制执行等行政职能。而新条例规定,由县级以上人民政府作出征收房屋的决定,取消了房屋拆迁管理许可证制度。由于房屋征收决定、过程管理、具体实施,都必须是县级以上人民政府,拆迁管理部门将不再承担拆迁许可、裁决、申请行政强制执行等行政职能,尤其影响最大的是取消了政府的行政强制执行权。旧条例虽然规定了行政强拆和司法强拆并轨制,但在拆迁工作中几乎都是采取行政强拆的方法,可见,随着政府行政强制权的取消,今后对征收拆迁工作很难再按行政裁决、行政强迁程序进行。新条例还规定禁止任何单位和个人采取暴力、威胁或者中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。因此,对一些坚持无理要求的动迁户难以形成高压态势。
    四是拆迁程序更加复杂、规范,拆迁和旧城改造的效率可能受到影响。新条例规定了“一调查、两论证、两评估、两申请、两公告、三征求意见、四公布”等复杂的法定征收程序。对征收补偿方案要征求公众意见,期限不得少于30日。另外,新条例还规定被征收人对政府作出的征收决定、征收补偿决定不服的,可以申请行政复议,或提起诉讼。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》规定,相关行政机关和法院作出裁决的时限较长。尤其是取消行政强制执行后,只能申请司法强制执行,而法院需要经过受理、审查、执行等多个环节,如何提高强拆的效率是摆在我们面前的一个重要、棘手而又必须解决的问题。
    五是对非公共利益项目征收变得更加慎重。新条例的适用范围仅限于七大类“公共利益”的建设项目。而经营性项目,包括旧区改造、商业性开发等都被排除在外。因此,今后进行旧城区改造和商业开发将会遇到更多的困难。对实施旧区改造的速度可能会受到一定的制约。
    (二)对法院工作产生的影响
    新条例对人民法院行政审判、非诉执行以及与征收补偿、旧城改造等有关的立案、民事审判工作都提出了更高的要求,特别是新条例制定过程中的舆论高度关注和社会广泛参与,给法院带来了巨大压力。总体来看,新条例对人民法院工作的影响,将主要体现在以下几个方面:
    一是社会公众对司法的高期待使法院压力剧增。随着我国法治进程的推进,司法公正作为现代社会政治民主进步的重要标志也受到社会的普遍关注。公众对法院及法官的期待性本身即高于对于行政权的期待性。近年来,在行政强制拆迁过程中,暴力执法现象屡见报端,引发许多群体性事件和上诉上访事件,并严重激化了社会矛盾。在条例颁行过程中,从2010年1月29日公布征求意见稿到最后出台前后历时一年时间之久,两次向社会公众广泛征求意见,多次召集座谈会,学者与民众广泛呼吁法院介入司法拆迁过程,赋予法院以司法强拆权,遏制行政强拆事件屡屡发生的势头。因此社会公众对司法的期望值很高,公众对司法的高期待无形中也给法院带来巨大压力。
    二是新条例对法院工作提出了更高的要求。拆迁案件往往涉及面多量大,需要法院进行全面性审查。在以往的拆迁执行过程中,涉及公安、消防、医疗、武警等多个职能部门,法院扮演的只是协调角色而非主导角色,新《条例》将强拆的权力赋予人民法院,人民法院将成为强拆工作的主导,在现有的体制下,要做到既要服务大局,又要维护被拆迁人个体利益,实现强拆工作的法律效果和社会效果的统一,这对法院的统筹能力提出了更高的要求。
    三是以政府为被告的行政案件增多,法院协调解决问题的压力增大。新条例明确政府征收责任主体地位,将导致以政府为被告的行政诉讼案件增加。新条例改变了政府既当运动员又当裁判员的双重角色定位,明确了市、县级政府为房屋征收的主体,加大了政府的责任。如果被征收人不服征收决定或征收补偿决定,则可以选择行政复议或者行政诉讼来维护自己的合法权益。因此,进入法院的征收案件,市、县级政府就自然成为了被告。政府成了被告,在法院人员编制、经费预算、拨给方式、基础设施和装备等司法行政事务方面都受制于行政机关的体制下,对法院审判工作带来巨大的压力,同时法院协调解决问题的难度增大。
    四是法院案多人少、办案经费紧张压力进一步加大。目前法院审判、执行任务繁重,社会司法需求与现有司法资源之间的矛盾日益突出。“执行难”问题本身更是困扰着法院。依据新条例规定,被征收人不服政府作出征收决定、征收补偿决定、未经登记的建筑进行的认定不服都可以以政府为被告向法院提起行政诉讼,政府与被征收人任何一方不履行双方订立的补偿协议,另一方可以提起诉讼(而旧条例规定,此类纠纷属行政裁决的范畴)。这不仅会使法院受理的案件数量大大增加,由于拆迁工作涉及面大,关系复杂,也使得此类案件办理的难度加大,将使法院当前本已存在的案多人少、办案经费紧张压力进一步加剧。
    五是法院审查的职责增强,压力增大。一方面,新条例对政府征收补偿工作规定了复杂、规范的程序,这些在申请法院强拆时都将成为法院立案时审查的对象,法院除了要审查是否具备一般非诉案件执行条件外,还要审查是否具备强拆条件,而仅这方面需要审查的材料就达八项之多,而每一项材料不具备或不符合程序,政府的强拆申请有可能被驳回,面临着政府的强拆工作不能推进。另一方面,新条例明确限定了“为公共利益”是政府征收的唯一目的,未涉及到非公共利益拆迁问题。目前,在全国各地存在大量的商业拆迁,或者是并非真正的为公共利益而需要的拆迁项目仍在推进。非公共利益的拆迁应严格按照民事途径由双方协商解决,政府只能监督,不能参与其中。新条例规定法院成为审查何为公共利益的主体,审查职责增强,加大了法院的工作压力。
    六是法院居中裁判的特性相对行政机关调和的难度大。一方面,由于法院居中裁判的特性,法院在强拆非诉执行案件审查过程中促使双方当事人和解的难度较大,新条例将征收与补偿的主体变为政府,受财政规范的限制,相对于房地产开发企业,政府在补偿金额的确定方面缺乏灵活性,难以提高补偿以满足被拆迁人的要求,即便依据旧条例房地产开发企业作为拆迁人的案件中,相对房屋拆迁管理部门,法院对房地产开发企业的影响及控制弱小,难以动员说服房地产开发企业提高补偿价额,而在新条例对补偿金额的规定明显高于旧条例的背景下,被拆迁人要求势必水涨船高,说服其以旧条例规定为标准进行谈判的难度较大。另一方面,征收会涉及政府的许多社会保障职能,政府在强制执行的过程中可以发现并及时解决问题,而法院无法解决这些涉强制执行以外的社会问题。

 

 

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