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城市房屋拆迁的私权保护
来源: 上海房产律师网 作者:上海房产律师 发表日期: 2012-05-26 17:12:59 阅读次数: 2193 查看权限: 普通信息

    城市房屋拆迁,在学术界有着两种不同的观点:第一种是“拆迁人依法对城市规划区域内的房屋进行拆除,对被拆迁的房屋所有人或使用人予以迁移安置。”而第二种观点是:“建设单位或个人即拆迁人,根据建设规划要求或者政 府所批准的用地文件,在取得拆迁许可证的情况下,依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物,将该范围内的单位和居民重新安置,并对其损失予以补偿的一种法律行为。”以上两种观点从不同的角度阐述了关于房屋拆迁的定义,但是都有其不完善之处。首先,两种观点在标的物的范围的认识上有着较大的差异。前者认为标的的范围是“房屋”,而后者认为是“房屋和附属物”。其次,前者并未强调拆迁人的身份,而后者强调了拆迁人的身份应该是“取得拆迁许可证的和政府所批准的用地文件”的拆迁人。

    城市房屋拆迁不是一个独立的问题,是土地使用权的提前收回和房屋征收的一个附带问题。城市房屋拆迁的前提和基础是行政征收行为。行政征收是指行政机关根据法律法规的规定,以强制的方式无偿向行政相对人征集一定数量的金钱或者实物的行为。而行政机关利用其行政职权,征收土地,收回了房屋所有人的土地使用权和房屋所有权之后,才可以进行房屋拆迁。因此,房屋拆迁首先是国家对房屋所在的土地进行了征收,土地变为国家所有,终止了私人对土地和房屋的使用及所有权,而后才进行的房屋拆迁。所以说,城市房屋拆迁并不是一个单独的法律问题,而是土地征收问题的一个延续。

    城市房屋拆迁,根据其性质不同可分为两种:一种是行政拆迁,一种是民事拆迁。行政拆迁,也是不平等主体之间的拆迁行为,是指行政机关基于公共利益的目的而进行的拆迁,比如拓宽道路,为方便出行;修建地铁,为缓解城市拥堵等等。行政拆迁具有绝对的“公共利益”性,因为其拆迁的目的是为了大多数人的利益,为大多数人的生活提供方便。正是由于其“公共利益”性,行政拆迁还具有强制性。 另一种是民事拆迁,即平等主体之间的拆迁,商业组织或个人以营利为目的而进行的拆迁行为。在这种拆迁行为中,拆迁人和被拆迁人的地位是平等的,因此双方应当进行协商,达成补偿协议,方可进行房屋拆迁,充分尊重民法上的重要原则--意思自治。 

    城市房屋拆迁中私权遭到破坏的原因:

    (一)政府在房屋拆迁中权力膨胀

    在民事拆迁中谁才是最大的受益者?很多人的回答都是开发商。但是,在大多数情况下,最大的受益者却是政府。实际上,政府、开发商和房屋所有人的关系是买方、卖方和第三人的关系。政府开始征收土地的时候收取了开发商的土地出让金,然后可以要求开发商建设符合城市公共利益的建筑,比如建设商场推动城市经济发展;建设工厂缓解城市就业问题;建设商品房解决城市的住房问题。这样也符合了公共利益,同样也是政府的政绩。因此,不得不说政府在房屋拆迁中是“双赢”,既为政府本身带来了财政收入,也为自己创造了政绩。

    在很多地方,政府部门为了追求经济利益,将土地以低价出让给开发商,在拆迁中作为监督部门的政府会经常干涉拆迁,站在开发商一边,如若开发商和被拆迁人无法达成协议,政府就出面干预,动用其公权力进行强制拆迁,有的时候城市房屋拆迁中的私权损害与保护措施甚至出现暴力拆迁;也有的时候拆迁人就是政府某下属单位,和政府部门有着千丝万缕的联系。因此,本应履行监督职能的政府部门也越权履行了拆迁人的职能,并且在房屋拆迁过程中大为获利。不得不说政府在房屋拆迁中出现了严重的角色错位,致使权力膨胀,并因此而导致了在房屋拆迁中的一系列的问题。

    (二)以公共利益掩盖商业行为

    关于公共利益的概念,在法律上并没有严格意义上的界定。公共利益在不同的个案中有着不同的意义,一个表面看似以营利为目的的拆迁实际上是,可能在一些法官看来是为了公共利益的拆迁。因此就提出了两个问题:第一,到底什么才是公共利益;第二,如何区分公共利益和商业利益。公共利益,简而言之就是符合绝大多数人的利益。由于其概念的抽象性,可以将其细化,用列举法加以具体化。根据我国的民法的基本原则可以大致归纳为:国防建设的需要;国家重点扶持并纳入规划的公共事业的需要;国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需 要;为改善低收入住房困难家庭居住条件,由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要;为改善城市居民居住条件,由政府组织实施的危旧房改造的需要;国家机关办公用房建设的需要;法律、行政法规和国务院规定的其他 公共利益的需要。

    关于公共利益和商业利益的区分问题是至关重要的。但是纵观世界各地的法律并没有把这两个概念进行严格的区分,原因也是因为公共利益的概念过于宽泛,不能用一两个概念进行定义。因此,各国为了区分公共利益和商业利 益大都采用了列举法,即将属于公共利益范畴的一一列举出来。而且,在立法上面,也给予法官充分的自由裁量权,法官可以根据具体的情况来进行具体的分析。 当商业行为被扣以“公共利益”的帽子,它就不是关于平等主体之间的协商了,而是带有强制性的行为。鉴于我国关于土地征收的制度中的一些规定不完善和房屋拆迁的有关法律的混乱,使得公共利益和商业利益没有办法进行有效的区分。

    在现实中,大多数地方的政府为了增加政绩,盲目的招商引资,以低价将土地出让给开发商,而根本不考虑招商引资能否真正的促进当地的经济发展、解决就业,也不对招商引资做出详尽的评估和计划等。因此,不管是否真正为了公 共利益,很多的开发商就打着公共利益的旗号,不与房屋权利人进行补偿安置的协商,直接通知拆迁,并且对逾期不搬的被拆迁人还联合政府进行强制拆迁。不论开发商的拆迁行为和为了城市的公共利益之间是否有关联,能否真正的促进城市的发展,就无人问津了。打着“公共利益”旗号的商业开发,没有与被拆迁人进行平等协商,也使得现实生活中民 事拆迁少之又少,很多民事拆迁都成为了“行政拆迁”,这种情况下,被拆迁人的权利实在是无法得到充分的保护,与政府的“公权”相比,房屋所有人的“私权”实在是无法与之抗衡,这也就是在拆迁领域为什么问题百出的一个重要原因。 

    城市房屋拆迁中的私权保护措施:

    (一)拆迁的管理部门必须依法确定其职责

    要进行城市房屋拆迁,拆迁管理部门的职责必须依法明确。而在现实生活中,大部分地方存在“拆迁办”这样的临时拆迁管理部门,拆迁办的组成人员不仅包括政府成员还有公安机关工作人员、检查机关人员等等,这种“强强联合”使得拆迁办具有绝对的权威,使得在拆迁过程中私权的保障根本无法实现。

    此外,在我国的法律规定和行政法规中不难看出,在行政工作的划分上,房屋拆迁是归建设部门管理的。但是,这样的做法是对房屋拆迁的性质的认识的一个偏差。通过上文的分析,房屋拆迁的实质是获得土地的使用权而不是房屋的所有权,因此房屋拆迁应该是归土地部门管理更为恰当。其实土地使用权是应该放在首位,而建城市房屋拆迁中的私权损害与保护措施设应该放在第二位。连拆迁的问题认识都不清楚,导致并不适合的部门进行拆迁管理,保护私权更无从谈起了。因此,土地部门作为房屋拆迁的管理部门是较为妥当的,作为土地部门也许 会考虑到房屋和土地所属权的情况,而不是一味的拆房建房,这样会更有利于保护私权。

    (二)完善拆迁补偿制度

    1、拆迁补偿制度的概念和原则

    拆迁补偿,是指由于城市建设过程中,由于拆迁权利人的房屋而给予权利人的补偿。拆迁补偿也是我国特有的概念,因为国外的“拆迁补偿”的规定和概念都包含在了征收的内容中。拆迁补偿的基本原则就是公平补偿,在公平的原则上 加上其他的原则。公平补偿,就是指对他人的财产损害,应该进行补偿。根据各国法律的规定对补偿的界定有“合理”、“充分”、“公平”、“公正”。但是我国关于补偿的规定却没有很明确的指明补偿的原则。在《宪法》中仅仅是规定了“给予补偿”,在《物权法》中规定的是“公平补偿”。这是不足以保护私权的,应该加上“合理补偿”、“充分补偿”等原则。

    2、拆迁补偿的范围的确定

    根据上文的分析可知,在房屋拆迁中的补偿应该是补偿土地的损失,以及占有使用房屋所带来的预期收益。我国正在努力建设社会主义和谐社会,其中的社会稳定是和谐社会的重要组成部分。拆迁补偿是被拆迁人在拆迁中最关心的问题,因此在补偿问题上不仅要考虑到土地本身的地价,也应该充分考虑到被拆迁人的其他方面的利益,如营业所得和预期收益等。另一方面,还应该给予被拆迁人拆迁费用以外临时过渡安置费用等,以弥补被拆迁人的权利遭受的损失。

     (三)被拆迁人应对自己的权利进行保护

    在中国传统哲学思想中,“忍”是一个代表思想,它主张百姓对于统治者的欺压应该能忍则忍,息事宁人。但是,在现代法学思想中,作为私权的主体,一旦权利人的私权受到侵犯,应当主动站出来主张自己的权利而不是被动的接受侵害事实,也只有权力人本人的维权行为才是维护私权最有效的方法。

    公民应积极争取自己的权利。这些权利包括了一些安置补偿的条件以及知情权。由于自己的房产已经被批准拆迁,如果不是有重大违法行为的话,被拆迁人最后是必须按照法律规定拆迁的,于是最重要的问题莫过于拆迁补偿的协议,被拆迁人应该在合理的前提下提出自己的要求,尽最大努力维护自己的权益,更不能因为惧怕政府公权力而放弃自己的权利。比如,被拆迁人可以要求拆迁人为其安置的过渡居所中冬天必须有暖气或者在市二环以内等。被拆迁人还应积极争取的一项权利就是知情权。被拆迁人有权知道拆迁人的拆迁意图,到底是为了公共利益还是以公共利益为名掩盖商业行为,以及查看拆迁人的拆迁人的房屋拆迁许可证和土地使用批书,如果拆迁人不能提供,被拆迁人可以以此为由拒绝拆迁。正如美国公民凯洛那样,不管在什么样的情况下,都要积极维护自己应有的权利。公权在城市房屋拆迁上的过渡“膨胀”严重 地侵犯了私权,也是城市房屋拆迁问题一直没有良好法治的重要原因。本文对于“公权”和“私权”的分析以及其他关于城市房屋拆迁的分析可能只能揭开城市房屋拆迁问题的 冰山一角,但是只要我们坚持这种观点或者类似的观点,就可以推动拆迁问题的最后解决。

 

 

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