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集体土地上房屋拆迁补偿安置协议履行是否属民事行为?
来源: 上海房产律师网 作者:上海房产律师 发表日期: 2012-05-26 18:46:14 阅读次数: 3017 查看权限: 普通信息

    为加快集镇建设步伐,根据集镇总体规划,决定实施争议地块房屋拆迁工作。申请人对政府拆迁房屋建设公共绿地的决策也很赞成,于是双方签订了《房屋拆迁补偿安置协议》。在执行协议时,申请人与被申请人就协议中安置原则的理解存在分歧。双方争执不下,于是申请人向区政府提起行政行政复议,请求撤销其与镇政府签订的《房屋拆迁补偿安置协议》。请问此拆迁补偿行为是否属民事行为?
     在现实中,法律界对土地征用协议的法律属性及相关纠纷的救济途径存在着不同的认识:一种观点认为,土地补偿协议实质上属于民事协议,因此基于土地补偿协议发生的纠纷应通过民事诉讼来解决;另一种观点认为,政府与农村集体经济组织签订和履行土地补偿协议是一种具体行政行为,因此发生纠纷后应通过行政诉讼来解决;还有一种观点认为,虽然政府与农村集体经济组织签订和履行土地补偿协议是一种具体行政行为,但相关纠纷完全可以通过民事诉讼来解决。
     中华人民共和国土地管理法明确规定,我国实行的是土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众的集体土地所有制。全民所有制即土地归国家所有,由国务院代表国家行使所有权;农民集体所有所有制即农村土地由村集体经济组织或村民委员会经营管理。土地管理法同时还明确规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。土地征用协议的内容体现的主要是国家意志,而不是双方当事人的意思表示。首先,政府在土地补偿协议的履行上处于主导地位,不仅享有土地补偿费用数额的最终决定权,而且享有土地补偿费使用状况的监督权以及土地补偿协议的单方变更权和解除权,而所有这些都是行政合同当中行政机关享有的行政优益权的表现,而在民事协议中,政府是不可能享有行政优益权的。其次,在民事协议当中,民事主体对标的物的所有权有享有自由处分的权利,有权自行决定是否转让标的物的所有权;而在土地补偿协议当中,作为被征用方的农村集体经济组织必须放弃被转让土地的所有权,同时政府必须接受该土地的所有权,双方都是不自由的;又比如,对于土地补偿费政府必须支付,而农村集体经济组织也必须接受,如此等等。所有这些不自由都是因为土地补偿协议是一种行政合同,政府只能依据这份行政合同的规定履行自己的行政职能,而农村集体经济组织只能作为行政相对人服从政府的行政管理。由此可见,土地补偿协议的内容和目的是为了实现国家的土地管理目标,而不是体现协议双方的自主意思,因此,其属于政府行政行为的表现形式,是一种行政合同。
      既然政府在土地补偿协议中支付土地补偿费的义务是行政给付义务而不是民事合同义务,因此如果政府不履行该给付义务,作为行政相对人的村集体经济组织自然应当依据行政诉讼法的规定,通过提起行政诉讼来要求政府履行。然而在实践中,虽然部分专家、学者甚至法官都承认土地补偿协议是行政行为的构成部分,但他们却认为基于这一协议发生的纠纷完全可以通过民事诉讼来解决。如果按照民事诉讼程序来审理土地管理部门拒付土地补偿费的案件,在被告没有证据或被告缺席的情况下,法院只要查明双方之间存在征地补偿协议,并且原告(村集体)交付了土地这两个事实后,就可以径直判令被告支付土地补偿费,但是,如果这样判决就会存在许多问题:
    首先,行政机关在征地协议中的给付义务,是以征地行为的合法性为前提的。如果法官依照民事诉讼只审查征地协议,就无法判断政府征地行为的合法性,而如果法官审查政府的整个征地行为,则又超出了民事审判的范围。因此,如果出现征地行为本身不合法但双方当事人都未主张协议无效的情况下(在许多案件中存在双方蓄意串通骗取国家批准或根本就未经国家批准的情况),采用民事诉讼就会导致错误的判决,这不仅降低了诉讼效率,更有可能会导致民事判决与行政判决相互矛盾的后果。需要提醒的是,在现实中,同一地块存在多份征地协议的情况屡见不鲜,其中有相当部分是双方串通后签订的虚假补偿协议,如果通过民事诉讼审理案件,就根本无法查明协议的合法性。反过来,如果通过行政诉讼来审理此类案件,由于行政诉讼采用的是被告举证的规则,因此法院就可以依照行政诉讼的举证原则责令被告首先举证证明征地行政行为的合法性,其次再证明在办理土地批准手续时采用了哪一份征地协议,进而就补偿协议中的行政补偿标准、支付方式、支付期限等是否符合法律规定进行举证,最后再由行政机关证明其迟延或拒付土地补偿费的理由是否成立。只有通过行政诉讼这样一系列的审查,法院才能确保最终判决的合法性。
 其次,采用民事诉讼不利于农民权益的保护。在现实中,行政机关不给农民征地协议、征地协议丢失等导致被征地方不能提交征地协议的情况屡有发生,如果依照民事诉讼审理此类案件,依照谁主张谁举证的原则(包括给原告限定举证期限等规定),只要原告不能证明双方之间存在征地协议,法院可径直驳回原告起诉,这显然不利于保护农民的利益。而通过行政诉讼,由于法院责令的是由被告提交全部征用土地手续,因此这不仅可以提高诉讼的工作效率,同时也更有利于农民权益的保护。
    再次,民事诉讼无法解决原告要求撤销土地补偿协议的诉讼请求。现实中,有时被征地方拒绝依照土地补偿协议领取土地补偿费,转而以土地补偿协议违法为由请求撤销该协议,在此时,法院如果依据民事诉讼的举证原则要求原告举证证明该协议存在合同法规定的可撤销事由,由于所有征地手续在被告行政机关处保存,因此原告根本无法履行相应举证义务,而如果采用行政诉讼由被告举证,只要作为行政机关的被告不能证明征地行为及土地补偿协议的合法性,法院就应撤销征地协议(即撤销行政机关的具体行政行为)。
    正是基于此种观点,部分法院审理并判决了相关案件。但是通过民事诉讼程序来解决此类纠纷不仅存在法律上的障碍,而且不利于农民权益的保护,而行政诉讼却完全可以解决这样的问题。

 

 

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